Hof (deel 2): De normering

Op 21 november 201 zal in de Tweede Kamer een gesprek worden gehouden over de Wet Hof (zie blog 1 over de wet Hof), waarbij de uitnodiging een tafelschikking rond een circelvormige tafel suggereert, maar in werkelijkheid zitten alle sprekers naast elkaar in de Commissiezaalwww.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9vvij5epmj1ey0/vj3ofpq864vf?ctx=vh8lnhrouwyo&tab=1. De term rondetafelgesprek brengt echter tot uitdrukking dat alle deelnemers gelijkwaardig zijn en het koesteren van die illusie is voor de vertegenwoordigers van de decentrale overheden ook wel eens prettig, als ze in gesprek zijn met het Rijk. In mijn eerdere blog over de Wet Hof had ik al aangegeven dat deze wet vooral gevolgen zal hebben voor de decentrale overheden, omdat zij gebonden worden terwijl het Rijk zichzelf vastbindt aan de mast van het schip van Staat om de budgettaire verlokkingen van de sirenen te kunnen weerstaan. Dat laatste is naar verwachting minder effectief, als we af mogen gaan op eerdere ervaringen.

Terug naar de ronde tafel, die geen ronde tafel is. Dergelijke rondetafelgesprekken zijn meestal uit twee onderdelen opgebouwd: allereerst komen de belanghebbenden aan het woord (in dit geval gemeenten, provincies en waterschappen) en daarna de deskundigen. Dit keer mag met toestemming van de minister ook het CPB aanschuiven bij het rondetafeloverlegwww.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2012/11/09/kamerbrief-met-toestemming-cpb-voor-deelname-aan-rondetafelgesprek-wet-hof.html. De reden is dat een notitie van het CPB over de verdeling van de budgettaire pijn over de verschillende overheidslagen, uitgelekt was. Na het uitlekken heeft het CPB de notitie vervolgens maar op de website geplaatst. Wat moet je anders.www.cpb.nl/publicatie/variant-voor-verdeling-toegestane-tekort-tussen-rijk-en-lokale-overheid

De notitie van het CPB is zo boeiend, omdat er een vreemde kronkel zit in de redenering op basis waarvan de aandelen in het toelaatbare overheidstekort verdeeld worden over de overheidslagen.  Het is overigens de wetgever die deze vreemde kronkel bedacht heeft en niet het CPB. De kronkel heeft met het volgende te maken. Het EMU-tekort kijkt uitsluitend naar de uitgaven in kastermen. Dit komt omdat monetaire en macro-economische analyses primair gebaseerd worden op gegevens over uitgaven. De boekhouding van het Rijk is uitermate simpel en ook die gaat uit van kasuitgaven. De normering van het EMU-tekort sluit dan ook goed aan op de boekhouding van de Rijksoverheid. Bij de decentrale overheid is dat anders. Decentrale overheden gaan uit van het lasten- en batenstelsel. Deze manier van boekhouden lijkt veel meer op die van het bedrijfsleven, met elementen als afschrijvingen en de vorming van reserves en voorzieningen.

Als het Rijk bijvoorbeeld 25 JSF vliegtuigen aanschaft in 2018, dan worden alle uitgaven voor die toestellen ten laste gebracht van het jaar 2018. Dit betekent een enorme piek in de defensieuitgaven voor dat jaar. Decentrale overheden doen dat anders. Als zij een vuilniswagen aanschaffen die twintig jaar mee zal gaan, worden de lasten via afschrijvingen over een termijn van twintig jaar gespreid. De nieuwe wet Hof houdt geen rekening met dit soort verfijningen en ook niet met de wijze van financieren van een investering. Stel dat de provincie Noord-Brabant het bedrag dat ontvangen is voor de verkoop van de aandelen Essent, in wil zetten voor investeringen in de infrastructuur of voor een stimulans van de kenniseconomie rond Eindhoven. Eigen vermogen van de provincie wordt dan omgezet in maatschappelijk kapitaal, zonder dat er een beroep wordt gedaan op de kapitaalmarkt. Volgens de systematiek van de Wet Hof zou echter het bedrag van de investering van Noord-Brabant, het EMU-tekort alleen maar vergroten, ook al wordt daar geen euro voor geleend.

In de oorspronkelijke voorstellen voor een tekortnormering voor de decentrale overheden zou er geen rekening mee worden gehouden, dat de financiering van investeringen ook uit reserveringen plaats zou kunnen vinden. Nu kun je daar op verschillende manieren mee omgaan en een mouw aanpassen. Het CPB stelt dat het streven naar een begrotingsevenwicht niet mag leiden tot een neerwaartse druk op de netto overheidsinvesteringen, vanwege het positieve effect hiervan op het Nederlandse groeipotentieel op langere termijn. Uit de Nationale Rekeningen van het CBS blijkt dat de netto overheidsinvesteringen gemiddeld 0,8% bbp bedroeg in de jaren 2007 tot en met 2011. Bij een structureel overheidssaldo van 0% bbp impliceert dit dat het EMU-saldo exclusief netto overheidsinvesteringen +0,8% bbp dient te bedragen. Feitelijk haalt het CPB de 'historische' netto overheidsinvesteringen uit de tekortnorm en verdeelt de ruimte over de overheidslagen in de mate waarin zijn deze investeringen plegen. Het grappige is dat het CPB het toegestane tekort koppelt aan de omvang van de netto overheidsinvesteringen, waardoor we feitelijk een variant van de gulden financieringsregel zouden gaan volgen.

Dit is wel een elegante oplossing, maar ook een gedeeltelijke oplossing van het probleem. Allereerst zijn de historische netto overheidsinvesteringen nog niet noodzakelijk maatgevend voor de toekomst. In de tweede plaats wordt er in deze macronorm geen relatie gelegd met de wijze van financiering door een decentrale overheid. De ene provincie beschikt bijvoorbeeld over veel eigen vermogen waaruit investeringen gefinancieerd kunnen worden, terwijl de andere de kapitaalmarkt op moet. Voor de ruimte die het CPB toekent, maakt dat echter niet uit. Ten slotte is het niet mogelijk op basis van norm van het CPB de ruimte voor individuele decentrale overheden te berekenen, tenzij de historische netto overheidsinvesteringen weer als ijkpunt worden genomen.

Blijkbaar is het Rijk echter ook afgestapt van het idee dat handhaving op het niveau van de afzonderlijke decentrale overheden gewenst zou zijn: 'In overleg met de vertegenwoordigers van de decentrale overheden is nog een wijziging doorgevoerd in de wettekst op het punt van het toezicht op individuele decentrale overheden die structureel, drie jaar of langer, hun individuele referentiewaarde voor het EMU-saldo overschrijden. De systematiek van macronormering maakt een dergelijk preventief toezicht overbodig en heeft als risico dat de individuele referentiewaarden alsnog de werking van een strikte micronorm krijgen. Volstaan wordt daarom met monitoring en toezicht op macroniveau, zoals beschreven in de memorie van toelichting. www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2012/09/21/20120921-nader-rapport-wet-hof.html'

Je kunt natuurlijk de angel uit het probleem halen door niet te handhaven op het niveau van de afzonderlijke gemeenten, provincies en waterschappen, maar daarmee is de kwestie van de uiteenlopende uitgangspunten van de begrotingsstelsels nog niet opgelost en is evenmin een stap gezet in de richting van een effectieve wet.